张雪静

　　指导性案例：

　　钱某诉上海市某区某村委会不履行法定职责诉讼监督案（检例第237号）

　　当我第一次翻开钱某的监督申请材料时，我以为这是一起相对简单的案件——没有复杂的法律关系，没有烦琐的证据认定，没有艰深的论证阐释，没有纠缠不清的矛盾冲突，三言两语就能概括案情：村民钱某向村委会提交书面建房申请，村委会没有按照规定受理上报，而是答复他不符合条件。他向法院起诉，法院说不属于行政诉讼受案范围。

　　然而，在我审查完全部证据、听取当事人意见、全面了解钱某家庭情况及另案诉讼情况后，直觉告诉我，这个案子并不简单。于是，我照例进行了类案检索。果然，对于村委会受理上报宅基地申请的行为是否属于行政诉讼受案范围这一问题，不仅在本市的裁判实践中存在认识分歧，在其他省市也有同样的情况。

　　经过思考，我认为分歧的源头在于村委会的行为应当如何定性，这个问题如一团迷雾萦绕在我心头。我深入研究行政诉讼法、土地管理法，发现土地管理法规定，农村村民住宅用地由乡（镇）人民政府审核批准。该条款明确了两个方面：第一，村民取得宅基地必须经过行政审批，宅基地审核批准行为显然是履行行政管理职责的行为。第二，宅基地审批的法定主体是乡（镇）人民政府，其他任何主体也包括村委会都无权对村民是否符合宅基地建房条件作出实质性认定。如果认为村委会行为是自治行为或是代表成员集体行使所有权的行为，则意味着村委会有权作出实质决定，这显然与土地管理法的规定相悖。

　　那么，法规、规章的规定是否是对村委会的授权呢？我在检索案例的时候发现，有的裁判文书虽然认为属于行政诉讼受案范围，但并不直接提及“授权”二字。对此，我逆向思考：村委会作为民事主体，以自身名义履行了行政管理职责，如果不是授权，其行政管理职责从何而来？因此我认为，法规、规章关于村委会受理上报宅基地申请的规定，是将宅基地审批职责中的受理程序前置至村委会，其实质是对宅基地审批职责的再分配，具有授权属性。并且，在土地管理法已经明确规定乡（镇）人民政府履行宅基地审批职责的情况下，法规、规章的授权仅限于受理上报这一程序性事项，否则将违背上位法的规定。

　　在形成初步意见后，我们到上级检察院行政检察部进行汇报并得到认可和支持。该案经院检委会审议后，我院依法向法院提出再审检察建议。最终，法院裁定再审后，判决村委会对钱某提出的宅基地申请依法作出处理。

　　回顾整个办案过程，我执着于挑战争议的初心很简单——让村民有个说理的地方。不仅仅是为钱某，还有许许多多我并不认识的李某、陈某、王某们，他们是否符合建房条件，依法应当由行政机关审核决定，司法对此应牢牢守住边界不越位。

　　作为一名法律人，我感动于法院审判监督工作的实事求是和责任担当。办案实践中，法律争议和观点分歧是客观存在的，但在实现公平正义的路上，我们之间没有检察官与法官的身份差异，没有监督与被监督的立场分别，我们都是追求法治信仰的同路人，秉持着人民至上的信念，并肩守护人民群众的合法权益。

　　　指导性案例全文